Puerto Solar Calvo
Doctora en Derecho
Máster en Psicología
Pedro Lacal Cuenca
Jurista II.PP.
Psicólogo II.PP.
Diario LA LEY, Nº 10377, Sección Tribuna, 27 de Octubre de 2023, LA LEY9 minPENALPÚBLICOResumen
Se analiza la plasmación del principio non bis in idem en el medio penitenciario que adolece de importantes deficiencias, tanto en su vertiente material, como en lo puramente procesal. Proponiendo algunas ideas como soluciones.
Tanto el art. 25.1 de la CE (LA LEY 2500/1978) como el anterior art. 133 de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992) y el ahora vigente art. 31 de la Ley 40/2015 (LA LEY 15011/2015) (1) , de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, contemplan la vigencia del principio non bis in ídem en el ámbito del derecho sancionador administrativo, infiriéndose igualmente su aplicación al derecho disciplinario penitenciario del art. 232 RP (2) . Sin embargo, la concurrencia habitual de pena y sanción por un único hecho cometido en un establecimiento penitenciario, bien merece que estudiemos la situación. Máxime si, como señala MAPELLI CAFFANRENA, «nuestra Administración, con una considerable potestad sancionadora, ha hecho siempre una interpretación muy restrictiva de esos criterios con el fin de hacer compatibles los dos órdenes sancionatorios» (3) .
I. El principio non bis in idem en prisión
El principio non bis in ídem tiene tradicionalmente dos vías de actuación (4) . Una material, conforme a la cual se prohíbe la duplicidad de sanciones en el mismo orden o en el orden penal y administrativo cuando concurre identidad de hecho, sujeto y fundamento o bien jurídico protegido. En otras palabras, se define el aspecto material del principio que tratamos como «la prohibición de un nuevo castigo una vez se ha agotado el contenido del injusto y la culpabilidad del hecho» (5) . Y es que «cuando el legislador prevé una sanción para un hecho tipificado como infracción, está obligado por el principio de proporcionalidad a mantener una adecuación entre la gravedad de la primera y la segunda, de ahí que aplicar una nueva sanción, en el mismo orden punitivo o en otros distintos, representaría la ruptura de esa consonancia, una sobre reacción del ordenamiento jurídico, que está infringiendo al sujeto un mal sobre sus bienes mayor o descompensado con respecto al cumplimiento que ha desarrollado el mandato jurídico. En última instancia, el principio non bis in ídem está basado, como en definitiva lo está todo el Derecho, en la idea de justicia, esto es, en la concepción de que a cada uno el ordenamiento jurídico debe compensarlo o punirlo según su conducta, de forma que iría en contra de la misma una regulación sancionadora que permitiera penalizar al infractor de forma desproporcionada» (6) .
La segunda vía de actuación, de carácter procesal, impide encartar a una persona en más de un procedimiento de naturaleza sancionadora cuando el hecho cometido cumpla con el requisito de la triple identidad. De modo secundario, impone en caso contrario, la prevalencia del orden penal que se plasma en la obligación de suspensión del procedimiento administrativo sancionador hasta que no finalice el procedimiento penal, y la necesaria coordinación de los órganos intervinientes, pues «unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado» (7) . Esta vinculación de la Administración a la determinación fáctica llevada a cabo por los órganos judiciales penales, implica que la reanudación del procedimiento administrativo tiene como único objeto la calificación y sanción de los hechos, ya fijados en vía penal, conforme a la legislación administrativa; esto es, determinar si son constitutivos de infracción administrativa, y, en su caso, imponer la sanción que corresponda a los mismos (8) .
II. La vertiente material
El TC, en desarrollo interpretativo del art. 25 CE (LA LEY 2500/1978), pasó por una primera etapa en que negaba la aplicación del non bis in ídem al ámbito del derecho administrativo sancionador en las prisiones. Se apoyaba para ello en el concepto de relación de sujeción especial (9) , expresándose del siguiente modo, «el principio non bis in ídem no aparece constitucionalmente consagrado de manera expresa, pero esta omisión no impide reconocer su vigencia en nuestro ordenamiento jurídico, donde está íntimamente unido a los de legalidad y tipicidad de las infracciones recogidos en el art. 25.1 CE. (LA LEY 2500/1978) Dicho principio impone por una parte la prohibición de que, por autoridades de un mismo orden y a través de procedimientos distintos, se sancione repetidamente una conducta, por entrañar esta posibilidad una inadmisible reiteración del «ius puniendi» del Estado, y por otro lado, una prohibición de duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos, a excepción de aquellos supuestos en los que, derivados de una relación de supremacía especial de la Administración, esté justificado el ejercicio del ius puniendi por los Tribunales y a su vez la potestad sancionadora de la Administración» (10) . El esperado giro llega con la STC de 10 de diciembre de 1991 (LA LEY 1846-TC/1992) en que el Alto Tribunal establece un límite fundamental a las relaciones de sujeción especial. Según el mismo, «la existencia de esta relación de sujeción especial tampoco basta por sí misma para justificar la dualidad de sanciones. De una parte, en efecto, las llamadas relaciones de sujeción especial no son entre nosotros un ámbito en que los sujetos queden despojados de sus derechos fundamentales o en el que la Administración pueda dictar normas sin habilitación legal previa (…) para que sea jurídicamente admisible la sanción disciplinaria impuesta en razón de una conducta que ya fue objeto de condena penal es indispensable, además, que el interés jurídicamente protegido sea distinto y que la sanción sea proporcionada a esa protección» (11) . Esta última interpretación del art. 25.1 CE (LA LEY 2500/1978) es la que definitivamente recogió la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992), y la que la Ley 40/2015 (LA LEY 15011/2015) mantiene, al prohibir la duplicidad penal y administrativa con identidad del sujeto, hecho y fundamento (12) .
Sin embargo, frente lo anterior, el Reglamento Penitenciario paraliza en 1996 y para el concreto ámbito de la actuación sancionadora de la Administración Penitenciaria, la línea de actuación iniciada por el Alto Tribunal. Ello a través de su art. 232 que permite que, de hecho, continúe la aparentemente insalvable duplicidad sancionadora. Conforme al mismo, «aquellos hechos que pudiesen ser constitutivos de delito podrán ser también sancionados disciplinariamente cuando el fundamento de la sanción sea la seguridad o el buen orden regimental. En estos casos, de conformidad con lo dispuesto en el art. 284 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882), los hechos serán puestos en conocimiento del Ministerio Fiscal y de la Autoridad judicial competente, previa realización en su caso, de las diligencias de prevención que se consideren necesarias». Y es que, a pesar de que analizadas una por una, algunas de las infracciones de los arts. 108, 109 y 110 RP puedan alejarse de los fines que las justifican (13) , lo cierto es que el art. 231.1 RP establece como finalidad de la potestad sancionadora la salvaguarda de la seguridad y orden en los centros penitenciarios (14) . De manera que, si lo determinante para excusar la aplicación del non bis in ídem, lo constituye una cualidad esencial, intrínseca y definitoria de todas las infracciones, lo que hace el precepto referido no es más que una declaración de intenciones con poco contenido. Si bien puede servir para salvar aparentemente los cánones constitucionales antes descritos, retrotrae la situación a épocas anteriores. De hecho, hubiera sido mucho más honesto continuar con la redacción del RP de 1981, que en su art. 119 facultaba abiertamente a la entonces Junta de Régimen y Administración a castigar con sanciones hechos constitutivos de delito.
En este sentido, TAMARIT SUMALLA y GARCÍA ALBERO exponen cómo la proclamación reglamentaria que analizamos resulta ser más simbólica que efectiva (15) . Asimismo, en contra de la duplicidad sancionadora que permite el Reglamento, el AJVP de Oviedo de 19 de diciembre de 1997, sostiene que: «(…) Condenado penalmente por los mismos hechos que determinaron la imposición de la sanción existe la triple identidad a la que hace referencia el precepto (art. 133 Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992)). Lo contrario nos conduciría a la imposibilidad de apreciar el principio en supuestos como el presente, porque ¿acaso se imponen las sanciones disciplinarias con un fin distinto al citado en el art. 232.4? De ser así, se estaría quebrando el propio fundamento del régimen disciplinario del art. 231 RP». Siendo esta la situación, RENART GARCÍA apunta a la indeterminación y amplitud de la expresión «seguridad y buen orden regimental» que escoge el Reglamento como la causa principal de que la práctica sancionadora administrativa continúe estancada en épocas ya superadas en otras áreas normativas, abogando por una interpretación más restrictiva del concepto en aras de salvaguardar el principio (16) . Materializando tal restricción, RÍOS MARTÍN refiere que, ante la aparente concurrencia de delito y falta administrativa, sólo podrá entenderse que se ha vulnerado la seguridad y el buen orden regimentales cuando el hecho constitutivo de la infracción administrativa implique a varios internos y pueda dar lugar a desórdenes que pongan en peligro la vida e integridad de las personas. Aplicar sanción y pena en estos casos no supondría la vulneración del principio que abordamos (17) . Los otros supuestos de alteración regimental se resolverían a través de mecanismos diferentes a la respuesta sancionadora, como la mediación (18) . En el mismo sentido, DE LEÓN VILLALBA apuesta por un estudio individualizado de los supuestos de hecho (19) . Para el autor, la doctrina inicial del TC ya acotaba la aplicación automática de la duplicidad sancionadora al exigir que las limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de los ciudadanos basadas en las relaciones de sujeción especial debían cumplir la condición de ser «indispensables para el cumplimiento de la función o misión derivada de aquella situación especial» (20) . La posición actual no hace más que incidir en esta necesidad de valoración individual, pues se entiende que la mera existencia de la dicha relación no despoja de sus derechos fundamentales al individuo que la sufre, ni pueden darse al margen del Derecho, y exige para la duplicidad sancionadora un interés protegido jurídicamente distinto y respeto al principio de proporcionalidad (21) . En la línea de estos autores, CERVELLÓ DONDERIS exige que la puesta en marcha de la maquinaria disciplinaria sea «convenientemente motivada, a pesar de las dificultades que puede presentar la objetivación de un concepto tan discrecional» como el de la seguridad y el buen orden regimental (22) .
III. La vertiente procesal
Aunque las propuestas anteriores se acogieran, lo cierto es que, en la práctica, las garantías procesales que el propio art. 232 RP contempla no se cumplen. Esto es, si atendemos a la vertiente procesal del principio non bis in ídem, la situación jurídica de los internos no mejora, incumpliéndose garantías básicas de protección de los mismos. En puridad, para casos de justificada concurrencia de penas y sanciones disciplinarias, la AP debería esperar a la resolución penal del caso para proceder a imponer su castigo (23) , tal y como recoge la Providencia del JVP n. 1 de Madrid de 21.12.05 (24) . Sin embargo, se aboga por la inmediatez en su respuesta sancionadora en aras de una mayor eficacia en la resolución de conflictos penitenciarios (25) . El resultado es que, como se recoge y da por bueno el AAP León de 12.11.14, las sanciones se impongan y cumplan mucho antes de haber recaído la resolución penal relativa a los mismos hechos. En concreto y para el caso que aborda el referido auto, la resolución de la Comisión Disciplinaria data de 29.09.09 y la Sentencia del JP León n. 1 de 22.05.12 (26) . Situación de hecho que se reitera en la Sentencia de la AP Zaragoza de 24.09.01, con motivo del recurso de apelación interpuesto contra la condena recaída en vía penal (27) . La doctrina critica esta práctica, apuntando su pobre consistencia legitimadora, dado que a tales efectos están destinados los medios coercitivos regulados en los arts. 45 LOGP (LA LEY 2030/1979) y 72 RP (28) y cuya justificación principal pasa por la necesidad de dar respuesta inmediata a los conflictos en el interior de las prisiones (29) . A su vez, esta forma de proceder incide en las garantías procesales de los internos, pues la redacción de los hechos que se recibe en sede judicial es elaborada por personal penitenciario. De ahí que determinados autores adviertan de la necesidad de aplicar las garantías que prevé la LECr. para el caso en que se practiquen por parte de funcionarios de prisiones cualquier tipo de diligencias de investigación (30) . Más allá de lo anterior, es bastante cuestionable que el RP no prevea específicamente las consecuencias que en el orden sancionador pueda tener una sentencia penal absolutoria cuando hubieran concurrido ambas esferas de castigo, siendo los órganos judiciales quienes suplen a la norma en su función (31) . Destaca el Juzgado Penal 5 de Mallorca que determinó el abono de días de aislamiento en celda ya cumplidos a la pena impuesta en el orden penal (32) .Los JJVP mantienen que para el caso en que la jurisdicción de vigilancia suspenda la tramitación del procedimiento disciplinario en tanto se resuelve el penal, el plazo de cancelación de la sanción, en caso de imponerse finalmente, cuenta desde el día que hubiera podido cumplirse
Por su parte, y con la finalidad de no perjudicar al interno, los JJVP mantienen que para el caso en que la jurisdicción de vigilancia suspenda la tramitación del procedimiento disciplinario en tanto se resuelve el penal, el plazo de cancelación de la sanción, en caso de imponerse finalmente, cuenta desde el día que hubiera podido cumplirse (33) . Y es que, lo expuesto se vuelve aún más oneroso si tenemos en cuenta que por la propia lógica del sistema de individualización científica, a las consecuencias penales y penitenciarias derivadas de la comisión de uno de los hechos tipificados por el RP de 1981, se suma la valoración tratamental que la conducta realizada merece y que aleja la posibilidad de acceso a la trayectoria de reinserción, normalmente, durante el tiempo en que las sanciones no se hayan cancelado (34) .
IV. La necesaria reelaboración del procedimiento sancionador
Como hemos expuesto, la plasmación del principio non bis in idem en el medio penitenciario adolece de importantes deficiencias, tanto en su vertiente material, como en lo puramente procesal. Como soluciones, proponemos algunas ideas. En cuanto a la primera vertiente, la reciente jurisprudencia del TC en torno a la superación de la relación de sujeción especial puede ayudar a garantizar la aplicación individualizada y motivada de la potestad sancionadora que reclama la doctrina. Se trata de la STC 6/2020, de 27 de enero (LA LEY 2686/2020), STC 18/2020, de 10 de febrero (LA LEY 5800/2020) y la STC 164/2021, de 4 de octubre (LA LEY 191291/2021) (35) . Las tres resoluciones conceden el amparo a los recurrentes y las tres evidencian que algo falla en lo relativo a los parámetros de restricción de derechos fundamentales de quienes habitan los centros penitenciarios. En lo que nos interesa, las resoluciones reconducen el concepto de relación de sujeción especial que tradicionalmente une a la Administración Penitenciaria con los internos al marco constitucional del art. 25.2 CE (LA LEY 2500/1978), segundo inciso (36) . En este sentido, los derechos fundamentales de los internos sólo pueden limitarse si ello es necesario para el cumplimiento de la condena; si dicha necesidad está prevista en la sentencia o en la LOGP (LA LEY 2030/1979); y si la motivación de la limitación se lleva a cabo de forma concreta, fundamentada y tras haber realizado el juicio de proporcionalidad que la restricción de todo derecho fundamental requiere. En otras palabras, la relación de sujeción especial no sirve para restringir los derechos fundamentales de los internos, sino que ese concepto ha de reformularse en los términos que el Tribunal Constitucional describe y cuya aplicación reclama. Con estas premisas generales de actuación, descendamos a la realidad sancionadora penitenciaria e imaginemos el efecto cascada que supondría aplicar el canon de constitucionalidad —recordemos: legalidad, necesidad y proporcionalidad individual— a las decisiones que la administración toma a diario. Seguro que este cambio de paradigma nos ayudaría a recuperar el contenido material del non bis in idem, limitando la aplicación del régimen sancionador a lo verdaderamente necesario.
En segundo lugar, en cuanto a la vertiente procesal, entendemos que se impone una reformulación del procedimiento sancionador en su conjunto. De este modo, se adaptaría su contenido a la Ley 40/2015, de 1 de octubre (LA LEY 15011/2015) y se podría articular un procedimiento más acorde con las garantías jurídicas de los interesados.