Florencio de Marcos Madruga
Doctor en Derecho. Magistrado-Juez de Vigilancia Penitenciaria
Profesor Asociado de la Universidad de Valladolid. Abogado Fiscal (en excedencia)
Diario LA LEY, Nº 10314, Sección Tribuna, 23 de Junio de 2023, LA LEY6 minPENALPÚBLICOResumen
La reciente STS 352/2023, de 11 de mayo, impone a la Administración un plazo de tres meses para el estudio de los permisos que solicitan los internos. Tal resolución hace abstracción de la naturaleza jurídica de este instrumento penitenciario y de la normativa vigente en materia de silencio administrativo, al tiempo que puede constituir, de llevarse el planteamiento en ella seguido a la práctica, una intromisión en las competencias propias de la Administración.
I. De la naturaleza de los permisos penitenciarios
La figura del Juez de Vigilancia Penitenciaria tiene en nuestro ordenamiento una doble dimensión. Por un lado, es un órgano de ejecución, mas, por otro, es un órgano ligado a los aspectos jurídicos propios del cumplimiento de la condena (1) . De hecho, las primeras huellas históricas del control judicial de los lugares de encierro están ligadas a esta segunda función; por solo citar unas referencias, el Código Teodosiano (438 DC) (2) , Las Partidas (3) , las Leyes de 1480 y Ordenanzas de Medina de 1489, Constitución de Cádiz (LA LEY 1/1812) (que le dedica el art. 297) y una profusa regulación que se proyecta en los siglos XIX y XX y que llega hasta nuestros días en la vigente Ley Orgánica General Penitenciaria de 1979 (LA LEY 2030/1979).
Si la vertiente de Juez de ejecución está ligada al principio de legalidad (4) , aquella otra de supervisión de los aspectos del cumplimiento está indisolublemente ligada al control de la actividad de la Administración penitenciaria y el papel de garate de los derechos fundamentales de los internos consagrado en los arts. 76 LOGP (LA LEY 2030/1979) y 94 LOPJ (LA LEY 1694/1985).
Este diseño de la función judicial de vigilancia responde a que la realidad práctica de la privación de libertad, a la cual está ligada esta figura, del propio modo, presenta una doble vertiente; a saber, los aspectos relativos a la ejecución de la condena, que escapan de la regulación administrativa (5) , frente al resto de cuestiones que sí quedan sujetas a ese otro ordenamiento jurídico.
Se trata así de delimitar sí los permisos penitenciarios forman parte de uno u otro bloque, lo cual, por cierto, tiene una consecuencia práctica evidente, pues según se concluya una u otra calificación, el conocimiento de los eventuales recursos de apelación en tales cuestiones se residencia en la Audiencia Provincial del lugar o en el sentenciador, conforme a la DA 5ª LOPJ (LA LEY 1694/1985).La determinación de la naturaleza jurídica de los diversos institutos penitenciarios no es un tema nuevo, ni fácil, ni se centra en la figura que nos ocupa
La determinación de la naturaleza jurídica de los diversos institutos penitenciarios no es un tema nuevo, ni fácil, ni se centra en la figura que nos ocupa. Recordar este mismo debate en torno a las cuestiones clasificatorias (6) , régimen de flexibilidad (7) o aplicación del art. 86.4 RP (8) , respecto de las cuales se ha llegado a la conclusión que forman parte de la ejecución de la propia pena, por afectar a la esencia de aquella.
Centrándonos en los permisos penitenciarios, para un sector doctrinal, en tanto que afecta a la efectividad de la pena privativa de libertad impuesta, se entiende que se trata de una cuestión incardinable en la ejecución de la condena (9) ; para otro, sin embargo, es una mera cuestión regimental (10) ; e incluso un tercero considera que, en principio, son ejecución de pena, si bien, en ciertos casos, forman parte del régimen —permisos urgentes— (11) .
La postura del Tribunal Supremo, puede afirmarse, ha sido cambiante. Así, en los AATS de 16 de diciembre de 2009 (LA LEY 248367/2009) (ROJ: ATS 17256/2009 – ECLI:ES:TS:2009:17256A) y de 22 de febrero de 2017 (ATS 1398/2017 – ECLI:ES:TS:2017:1398A (LA LEY 5684/2017)), para justificar la atribución al Juez de Vigilancia Penitenciaria la competencia para aprobar las salidas terapéuticas en las medidas de seguridad privativas de libertad, se entiende que esta labor se encuadra en las funciones jurisdiccionales previstas en la Ley General Penitenciaria (LA LEY 2030/1979) en materia de ejecución de penas privativas de libertad y medidas de seguridad, conforme al art. 94 LOPJ (LA LEY 1694/1985). Sin embargo, las más recientes SSTS 965/2022, de 15 de diciembre (LA LEY 301630/2022) (ROJ: STS 4621/2022 – ECLI:ES:TS:2022:4621) y 966/2022, de 15 de diciembre (LA LEY 304146/2022) (ROJ: STS 4660/2022 – ECLI:ES:TS:2022:4660), se decantan por considerar que aquellos forman parte del régimen penitenciario.
La calificación como materia regimental comporta que su regulación queda sujeta, a diferencia de las cuestiones de ejecución de penas, en sus aspectos funcionales, al Derecho Administrativo.
II. La regulación del silencio administrativo en materia penitenciaria
Como no podía ser menos, la Administración penitenciaria está sujeta y tiene regulado el silencio administrativo. Esto es, cuando transcurren los plazos previstos en la correspondiente normativa sin que aquella resuelva sobre la petición del interno, se entiende que existe resolución presunta, en unos casos con efecto positivo frente a la pretensión esgrimida y, en otros, los más, con carácter negativo.
Los permisos penitenciarios son concedidos, conforme al art. 160 RP, previa petición del interno, no fijándose, sin embargo, en este cuerpo normativo un plazo para la resolución, a diferencia de lo que ocurre en materia clasificatoria, arts. 103 y 105 RP; pero ello no significa que no exista.
La Disposición Adicional Cuarta del Real Decreto 1879/1994, de 16 de septiembre (LA LEY 3481/1994), por el que se aprueba determinadas normas procedimentales en materia de Justicia e Interior, relativo a Procedimientos penitenciarios, dispone en su apartado segundo que «las solicitudes, peticiones o quejas, no comprendidas en el apartado anterior y referidas al régimen y tratamiento penitenciarios, prestaciones de la Administración, permisos de salida y beneficios que formulen los internos y cualquier otro interesado, así como en materia de pabellones-vivienda, deberán resolverse en el plazo máximo de los tres meses a partir de su entrada en el registro del órgano competente para resolver. Transcurrido dicho plazo sin que haya recaído resolución expresa, se podrán entender desestimadas»; silencio que se entiende como desestimatorio, conforme al apartado 2º a la Disp. Adicional vigésimo novena de la L. 14/2000, de 29 de diciembre —Anexo II—.
La conclusión es, pues, que, aunque el Reglamento Penitenciario no recoge un plazo de resolución sobre las peticiones de los internos, por lo que aquí interesa, sobre los permisos penitenciarios, sin embargo, otra norma del mismo rango, el Real Decreto antes mencionado, sí lo hace.
III. La STS 352/2023, de 11 de mayo, dictada en unificación de doctrina
Las consideraciones que hace la STS 352/2023 (LA LEY 93949/2023), como el previo Informe del Ministerio Fiscal, parten en todo momento de la ausencia de un plazo en la normativa penitenciaria en orden a la resolución sobre las peticiones de los internos relativas a los permisos penitenciarios, entendiendo que, por la entidad de la cuestión, prescindir de la fijación de uno al efecto, vulnera la tutela judicial efectiva del art. 24 CE. (LA LEY 2500/1978) Por ello, la resolución judicial invocada lo fija en tres meses, plazo al que se alude en la ISGIP 1/2012, sobre Permisos y Salidas Programadas, de 2 de abril de 2012, Instrucción que se cita expresamente en aquel pronunciamiento judicial.
Como se ha expuesto anteriormente, las consideraciones de las que parte el pronunciamiento del Tribunal Supremo, obvian que ese mismo plazo, tres meses, está establecido en una norma reglamentaria, con independencia, como ocurre con otros plazos administrativos o procesales en el ámbito de los tribunales, de que se cumpla.
Pero precisamente, con relación a la Administración, los efectos del transcurso de dicho plazo sin pronunciamiento sí están previstos, quedando salvaguardada así la tutela judicial efectiva en la medida en que se entiende que, sin que decaiga la obligación de resolver expresamente, existe un acto presunto, lo cual deja abierta la puerta a acudir a los órganos jurisdiccionales.
En este caso, solicitado por un interno un permiso, si la Junta de Tratamiento no se pronuncia en el plazo de tres meses, dado que existe acto administrativo desestimatorio presunto, puede acudir perfectamente ante la autoridad judicial, en este caso el Juez de Vigilancia Penitenciaria.La autorización por parte del Juez de Vigilancia de los permisos es una competencia propia, art. 76.2.i LOGP, con lo cual nunca se está vinculado por los criterios de la Junta de Tratamiento
Además, ha de recordarse que la autorización por parte del Juez de Vigilancia de los permisos es una competencia propia, art. 76.2.i LOGP (LA LEY 2030/1979), con lo cual nunca se está vinculado por los criterios de la Junta de Tratamiento, no siendo con relación a ella una segunda instancia, sino que es un órgano con la competencia de velar por el cumplimiento de la normativa penitenciaria y controlar el cumplimiento de las penas y su correcta ejecución por Instituciones Penitenciarias; siendo libre para valorar la concurrencia de elementos favorables para su concesión o no y hacer la prognosis sobre el buen uso del mismo; y si bien para ello toma en consideración datos y valoraciones efectuadas por la Junta de Tratamiento, que constituyen una valiosa ayuda, no limitan la valoración propia que pueda hacer la autoridad judicial, tal y como señala el Auto de la AP Segovia de 6 de julio de 2018.
IV. Conclusión
El criterio interpretativo fijado en la STS 352/2023, de 11 de mayo (LA LEY 93949/2023), relativo al plazo de resolución en materia de permisos, lejos de ser útil y necesario, resulta superfluo, pues no estamos ante una laguna del ordenamiento, antes bien existe normativa al efecto que ya lo establece; al igual que la consecuencia del transcurso de aquel sin que medie pronunciamiento expreso de la Junta de Tratamiento sobre la petición formulada por el interno.
Resulta, además, un criterio perturbador, salvo que ahora se entienda, apartándose el Tribunal Supremo de sus recientes pronunciamientos del año 2022 sobre la naturaleza de los permisos penitenciarios, que estos no forman parte del régimen penitenciario, calificación que comporta la sujeción al Derecho Administrativo en su tramitación.
Al propio tiempo, este pronunciamiento puede ser una nueva fuente de conflictos con la Administración penitenciaria, para el caso de entenderse por algún órgano jurisdiccional que, al amparo del criterio fijado en unificación de doctrina, cabe ordenar a la Administración, en caso de formularse una queja por parte del interno por no haberse resuelto en plazo, que se pronuncie expresamente, obviándose la realidad de un acto presunto desestimatorio y no entrándose así a resolver sobre el fondo del asunto; todo ello en una materia que es propia del Juez de Vigilancia Penitenciaria y sobre la cual tiene una plena y cabal potestad.
En definitiva, no estamos en un caso de ausencia de tutela judicial efectiva más allá de la que se le presenta a todo ciudadano frente a la Administración cuando esta no resuelve sobre una petición por él formulada, motivo por el cual, precisamente, se articula el mecanismo del silencio administrativo.