Tribunal Constitucional, Pleno, Sentencia 5 Nov. 2024. Rec. 2901/2021 (LA LEY 306191/2024)
Diario LA LEY, Nº 10631, Sección Sentencias y Resoluciones, 19 de Diciembre de 2024, LA LEY
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En una sentencia en la que declara nulos determinados preceptos de la Ley de salud de Galicia, por invasión de contenidos reservados al legislador orgánico, aclara su doctrina y establece que la posibilidad de suspensión de derechos fundamentales no depende de la intensidad de las medidas adoptadas sino de la concurrencia de su particular presupuesto de hecho habilitante (la declaración de estado de excepción o estado de sitio).
El Tribunal Constitucional estima en parte el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Grupo parlamentario Vox contra el artículo único, apartado cinco de la Ley 8/2021, de 25 de febrero (LA LEY 3465/2021), de modificación de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia (LA LEY 9644/2008), porque la Ley gallega establece un “régimen jurídico de regulación de medidas preventivas en materia de salud pública” que se enmarca dentro del contenido nuclear de la protección de la salud pública definido por la Ley Orgánica 3/1986 (LA LEY 924/1986).
Se analiza si las medidas que la Ley gallega instaura son restrictivas de derechos fundamentales, -en particular, de la integridad personal, libertad deambulatoria, intimidad personal, libertad de circulación y del derecho de reunión- o si, por razón de su extraordinaria intensidad, suponen una situación de auténtica suspensión.
El Pleno expone la doctrina establecida en la STC 148/2021, de 14 de julio (LA LEY 97853/2021), que aborda la diferenciación entre suspensión y restricción de derechos fundamentales según la intensidad de la injerencia, y la doctrina posterior que ha ido estableciendo una caracterización distinta de las facultades de restricción legislativa de los derechos fundamentales en contextos de crisis sanitaria.
La doctrina sobre la intensidad de la injerencia atiende a la gravedad del resultado limitativo producido, de forma que las injerencias de especial intensidad en los derechos fundamentales solo pueden articularse, de acuerdo con este criterio diferenciador, como hipótesis de suspensión y mediante la declaración, según los casos, del estado de excepción o del estado de sitio. La intensidad de la injerencia en el ámbito de un derecho fundamental es distinta según se trate de una limitación establecida por la ley, de una limitación operada a través del decreto de estado de alarma o de una verdadera suspensión de derechos fundamentales, delimitación que obliga a analizar si se está ante una mera restricción o ante una verdadera suspensión reservada a los estados de excepción y sitio.
La STC 148/2021 (LA LEY 97853/2021) llegó a concluir que el confinamiento domiciliario establecido por el art. 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), por el que se declaraba el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, vulneraba el derecho fundamental a la libre circulación pues imponía una injerencia de tal magnitud que solo podía articularse, en un contexto de crisis sanitaria, a través de la suspensión del derecho y mediante la declaración del estado de excepción.
Sobre la base de la evolución posterior de la doctrina constitucional en relación con las restricciones de derechos fundamentales en contextos de crisis sanitaria, el TC considera superada su doctrina fijada en la STC 148/2021 (LA LEY 97853/2021) en el sentido de que la intensidad de la injerencia en el ámbito del derecho fundamental no es un criterio determinante de la diferenciación constitucional entre la suspensión y la restricción de derechos fundamentales, por lo que una ley de restricción, incluido (cuando así sea procedente) el propio decreto de estado de alarma, puede establecer limitaciones de alta intensidad en los derechos fundamentales siempre y cuando se ajuste a los requisitos constitucionales necesarios y, en particular, siempre que respete el principio de proporcionalidad.
Puntualiza el Tribunal que la suspensión y la restricción de los derechos fundamentales no pueden distinguirse abstractamente por la intensidad de la injerencia impuesta. Y señala que aunque las administraciones competentes tienen facultad para “tutelar la salud pública”, lo que implica la posibilidad de gestionar, con las herramientas necesarias para ello, las diversas situaciones de crisis sanitaria, en sus distintas escalas, una restricción legislativa de alta intensidad en los derechos fundamentales solo puede ser constitucionalmente admisible, siempre que respete el régimen de garantías previsto en el art. 53.1 CE (LA LEY 2500/1978), en particular la sumisión a reserva de ley y el respeto al contenido esencial.
Es decir, el régimen de garantías propio de las restricciones de los derechos fundamentales pasa por dos filtros, la reserva de ley y la necesaria certidumbre en la definición del supuesto de hecho y de sus consecuencias limitativas, y muy especialmente y en lo que a la intensidad de la injerencia se refiere, atendiendo al juicio de proporcionalidad -concluye el Pleno-.
Y es en este aspecto de la reserva de ley en el que el máximo intérprete de la Constitución aprecia la inconstitucionalidad de parte del precepto impugnado por invasión de contenidos regulatorios reservados al legislador orgánico. El elenco de medidas del art. 38.2, b), inciso segundo, LSG, excede del ámbito propio de la ley ordinaria y aborda aspectos esenciales del desarrollo directo de los derechos fundamentales afectados,
En lo que se refiere a la impugnación relativa a la posible inconstitucionalidad de las letras a) y b) inciso primero del art. 38.2 LSG por reproducir preceptos estatales -en concreto arts. 2 (LA LEY 924/1986) y 3 LO 3/1986, de medidas especiales en materia de salud pública (LA LEY 924/1986)-, matiza el Tribunal que una cosa es que la reproducción de normas estatales tenga la finalidad instrumental de hacer más comprensible una regulación dictada por la comunidad autónoma en el ejercicio de una competencia propia -y en este caso, la reproducción debe ser fiel para no desnaturalizar la regulación estatal reproducida-, y otra que con la reproducción se restrinjan derechos reconocidos en la norma estatal, lo cual no sucede en este supuesto.
Por todo ello, la estimación del recurso es parcial, y solo afecta a los siguientes preceptos de la Ley 8/2008, de salud de Galicia (LA LEY 9644/2008), en la redacción dada por la Ley 8/2021 (LA LEY 3465/2021), de 5 de febrero: (i) el inciso segundo de la letra b) del art. 38.2 (que va desde “[e]n particular […] hasta el final del referido apartado); (ii) las letras c), d), e) y f) del art. 41 bis; (iii) la letra c) del art. 42 bis, si bien solo en el concreto inciso “c), d) y f)”; (iv) las letras d) y e) del art. 42 bis; (v) las letras b) y c) del art. 43 bis.